Veto total ao PL 45/2018.                                                                                                                                                                                                                                                         

Ao analisar o Projeto de Lei nº 45/2018, que “Alteração a Lei Municipal Nº 4.150/2006”, sou levado a vetá-lo, na íntegra, em razão do interesse público pelas razões que passo a expor.

RAZÕES DO VETO

Trata-se o caso concreto de Projeto de Lei, de iniciativa do Poder Legislativo, que dispõe sobre a alteração do artigo 2º e incisos I e II, da Lei Municipal Nº 4.150/2006, que “Autoriza o Município de Jaraguá do Sul a Contratar Serviços de Transporte Escolar”:

“Art.1º Fica Alterado o artigo 2º e incisos da Lei Municipal n. 4.150/2006:

'At.2º São beneficiários do programa Transporte Escolar do Município os alunos que:

I - estejam regularmente matriculados e frequentando a Rede Municipal de Ensino;

II - atendam os demais critérios definidos pela Secretaria Municipal de Educação, segundo a disponibilidade recuso.'

Art.2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

DA COMPETÊNCIA:

Primeiramente, cabe relembrar que o Projeto de Lei em pauta é de competência exclusiva do Executivo, assim, como preceitua o inciso XXXI, do artigo 71, da Lei Ogânica, que segue:

“Art.71. Ao Prefeito compete privativamente:

[…]

XXXI - propor o Plano Diretor;

[…]”

Ao que prevê a Constituição:

“Art.23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

[…]

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação;

[…]

Art.30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

[…]

Art.182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.” (Regulamento) (Vide Lei Nº 13.311, de 11 de julho de 2016)

Consoante a legislação em vigor acima destacada, extrai-se que a Administração Municipal compete ao Prefeito em execício, incumbindo a esse, além da organização e estabelecimento das prioridades e políticas públicas a serem implementadas, os serviços públicos que serão prestados à população sob a ótica de atendimento ao interesse público, cabendo à Câmara de Vereadores, nesses casos, formular as devidas indicações.

Embora seja inegável a competência das Câmaras Municipais para legislar sobre os assuntos de interesse local, encontram-se limites que devem ser devidamente observados, de modo a salvaguardar a convivência pacífica dos poderes políticos, entre os quais não existe nenhuma relação de hierarquia e subordinação, mas sim de independência e harmonia.

Estabelece a Constituição Federal de 1988, no tocante à Administração Pública:

“Art.37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[…]”

Cumpre recordar, aqui, o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, anotando que:

“[…] a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar. Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a Câmara estabelece regra para a Administração; a Prefeitura a executa, convertendo o mandamento legal, genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concretos. O Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e inoperante”. Sintetiza, ademais, que “todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara - como também toda deliberação da Câmara que

invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito - é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º c/c o art.31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito municipal brasileiro, 15ªed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo, Malheiros, 2006, p.708 e 712).

O caso em tela também se insere no rol do que se convencionou chamar de Reserva da Administração, que privilegia a separação dos poderes. Sobre o tema, é pertinente a seguinte citação exarada em julgado do Supremo Tribunal Federal:

"O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. (...) Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultravires do Poder Legislativo,que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais." (STF - Tribunal Pleno. ADI-MC nº 2.364/AL. DJ de 14/12/2001, p. 23. Rel. Min. Celso de Mello)

“Os vícios formais afetam o ato normativo singularmente considerado, sem atingir seu conteúdo, referindo-se aos pressupostos e procedimentos relativos à formação da lei. Os vícios formais traduzem defeito de formação do ato normativo, pela inobservância de princípio de ordem técnica ou procedimental ou pela violação de regras de competência. Nesses casos, viciado é o ato nos seus pressupostos, no seu procedimento de formação, na sua forma final.” (MENDES, Gilmar Ferreira. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 9. Ed., São Paulo: Saraiva, 2012. p. 1212/1213)

É sempre válido relembrar que o poder é uno e indivisível e, em um Estado de Direito, emanado pelo povo. A divisão que efetivamente ocorre é a da manifestação desse poder por meio de órgãos que exercem funções. Portanto, como ordem de organização, faz-se necessária efetivação, bem como o respeito aos limites de cada um dos poderes, a fim de assegurar e resguardar o respeito entre eles e suas prerrogativas.

Dessa forma, o Poder Legislativo, ao adentrar na competência do Chefe do Executivo, afronta não só os dispositivos em fundamento, já elencados, como também um dos basilares princípios constitucionais elementares ao Estado Democrático de Direito, tal qual, in verbis:

“Art.2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”

E, José Afonso da Silva, destaca que:

“[…] Tudo isso demonstra que os trabalhos do Legislativo e do Executivo especialmente, mas também do Judiciário, só se desenvolverão a bom termo se esses órgãos se subordinarem ao princípio da harmonia, que não significa nem o domínio de um pelo outro, nem a usurpação de atribuições, mas a verificação de que entre eles há de haver consciente colaboração e controle recíproco que, aliás, integra o mecanismo, para evitar distorções e desmandos. A desarmonia, porém, se dá sempre que se acrescem atribuições, faculdades e prerrogativas de um em detrimento de outro.” (Comentário Contextual à Constituição, 4ª edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2007, pág. 45).

A Separação dos Poderes elencado em nosso ordenamento jurídico, presente junto ao artigo 60, §4º, inciso III, porquanto constitucional e também cláusula pétrea, é explicitamente estabelecida como imutável e indiscutível. Neste viés, é conveniente considerar qualquer violação que o atinja, como de origem inconstitucional.

Importante trazer à baila que a Lei Orgânica Municipal, especificamente em seu artigo 7º, inciso I, estabelece que compete à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito, legislar sobre organização e prestação de serviço público, de forma geral.

Ocorre que, mesmo com a sanção do Prefeito, tem-se entendido que o vício de iniciativa não seria suprido ou convalidado. Foi esse o entendimento do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná em decisão que segue:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 5.010/08, QUE DISPÕE SOBRE A INSTITUIÇÃO DO PASSE LIVRE DO TRANSPORTE COLETIVO URBANO DO MUNICÍPIO DE CASCAVEL.

VÍCIO FORMAL. INQUINADA INOBSERVÂNCIA PELA CÂMARA MUNICIPAL DE REGRA BASILAR DO PROCESSO LEGISLATIVO, COM O CONSEQUENTE DESRESPEITO DA INICIATIVA QUE, PELO PRINCÍPIO DA SIMETRIA, IMPLICARIA AO CHEFE DO EXECUTIVO NO TRATO DE ASSUNTO DISPONDO SOBRE ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. A INSTITUIÇÃO DO PASSE ESCOLAR PROVOCARÁ IMPACTO NO EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO DO MUNICÍPIO, REVELANDO-SE MATÉRIA DE INICIATIVA DO PREFEITO MUNICIPAL. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES, INSCULPIDO NO ART. 7º DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO PARANÁ. PROCEDÊNCIA, HAJA VISTA QUE VERIFICADA A USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO EXECUTIVO PELA CÂMARA MUNICIPAL DE CASCAVEL. ANÁLISE DO IGUALMENTE APONTADO VÍCIO MATERIAL QUE RESULTA PREJUDICADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL VERIFICADA. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.” (TJPR - Órgão Especial - AI 0578521-7 - Foro Central da Região Metropolitana de Curitiba - Rel.: Des. Sérgio Arenhart - Unânime -

J. 30.06.2010)

O precedente jurisprudencial transcrito no parecer ministerial supra tem plena aplicação ao caso concreto, eis que, o Poder Legislativo Municipal, ao obrigar o Poder Executivo a fornecer transporte escolar a todas as crianças frequentadoras do essencial e obrigatório ensino fundamental, acarreta no transpasse de despesas ao Poder Executivo, isto porque, momentaneamente, o Município não comporta suporte para arcar com as mesmas sem que haja, consequentemente, prejuízo na própria educação, ou em outra esfera.

Ponto de vista esse, compartilhado pelo Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, conforme se verifica abaixo:

INCONSTITUCIONALIDADE. Ação declaratória. Lei municipal. Creches

domiciliares. Aumento de despesas. Iniciativa da Câmara de Vereadores. Princípios constitucionais. Separação dos poderes. Educação. Afronta. Demanda procedente. A lei de iniciativa parlamentar que cria creches domiciliares, atribuindo despesas ao Município, adentra em matéria sobre organização e funcionamento da administração local, afeta ao Executivo, ferindo a independência dos poderes. A educação, nela englobado o ensino infantil, é de competência do Estado, razão pela qual a norma que delega essa responsabilidade a terceiros é inconstitucional.” (TJ-SC - ADI:20130175170 SC 2013.0175170 - 0 (Acordão), Relator: José Inácio Schaefer, Data de Julgamento:20/08/2013, Órgão Especial Julgado)

À vista disso, resta puramente evidente a inconstitucionalidade do presente Projeto de Lei que ora discute sobre a expansão do fornecimento do transporte escolar, tendo em vista que sua iniciativa não cabe ao Legislativo, pois, ao contrário disso, ensejaria a invasão da esfera de iniciativa reservada ao Executivo, e maltrato ao Princípio da Separação de Poderes, bem como às demais normas concernentes à independência dos poderes municipais.

DO VÍCIO DE INICIATIVA:

As funções administrativas cabem ao exercício do Poder Executivo, correspondendo, desta forma, os atos de direção, planejamento, organização e execução.

Consecutivamente, as funções legislativas da Câmara tem caráter complementar, isso porque, atinge, tão somente, as matérias que não foram reservadas, expressa e privativamente, à iniciativa do Executivo.

Ante a essas básicas e iniciais ideias, qualquer ato normativo editado em discrepância, inobservando as distintas competências de cada Poder para determinado assunto, apresentará flagrante vício de inconstitucionalidade.

Foi assim que relatou o Supremo Tribunal Federal ao afirmar o seguinte entendimento:

“O desrespeito a prerrogativa de iniciar o processo de positivação do Direito, gerado pela usurpação de poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato legislativo eventualmente editado.” (ADI 1391 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 01/02/1996, DJ 28-11-1997 PP-62216 EMENT VOL-01893-01 PP-00172)

O Município, por meio de seu administrado, goza de total aptidão para organizar e estabelecer mecanismos que facilitam o efetivo atendimento em toda a função administrativa, posto que, qualquer que seja a ação, resulta em obrigações e, consequentemente, aumento de despesas, como é o caso.

Ante todo o acima exposto, patente a existência de vício de iniciativa e consequente violação ao Princípio da Separação dos Poderes.

DA ANÁLISE TÉCNICA:

De forma a estabelecer parâmetros no tocante ao assunto, bem como proporcionar um parecer técnico esclarecedor sobre o caso em tela, traz-se a baila os pontos que devem, impreterivelmente, ser levados em consideração.

O transporte escolar está previsto na Constituição Federal de 1988; na Lei Nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional; na Constituição de Santa Catarina; no Estatuto da Criança e do Adolescente; e na Lei Municipal 4.150/2006, que trata da contratação de serviços de transporte escolar.

No que corresponde à Constituição de Santa Catarina, assim se manifestou o legislador originário:

“Art. 163 - O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

[…]

VII - atendimento ao educando através de programas suplementares de alimentação, assistência à saúde, material didático e transporte;”

Pelo fato da legislação federal não especificar a partir de qual distância mínima entre a residência do aluno e a escola deve ser ofertado o transporte escolar, coube aos municípios regulamentar diretrizes para o transporte escolar, sob a luz dos princípios da Administração Pública no tocante a razoabilidade e proporcionalidade.

Pautado nesse juízo, sobre a ótica da indispensável necessidade de criar um equilíbrio no fornecimento de transporte, instituiu a Lei Municipal Nº 4.150/2006, que regulariza o transporte escolar, limitando a quilometragem mínima em 3 (três) km, evitando, desta forma, influenciar negativamente outros programas suplementares e, da mesma forma, objetivando garantir e preservar uma educação de qualidade.

Neste viés, é sensato considerar que o transporte escolar é uma ferramenta de caráter complementar que garante e permite ao aluno o acesso ao seu direito à educação, de maneira que ofertar transporte de forma desregulada a todos resultará na sobrecarga aos cofres públicos, inviabilizando o atendimento adequado das demais necessidades dos alunos da rede municipal de ensino.

Mister esclarecer, ainda, aos Nobres Edis, que o cumprimento da disponibilização do transporte universalmente aos estudantes fatalmente prejudicará e trará mácula à qualidade do ensino, impedindo o Município de garantir e cumprir as diretrizes educacionais, eis que impossível de ser executado.

Dado que muitas famílias optam que seus filhos passem a frequentar escolas diversas do seu zoneamento escolar, conduzindo-os a instituições próximas dos seus locais de trabalho, por razões diversas, precluindo com o direito, haja vista que o fornecimento de transporte escolar é oferecido de acordo com o que regula a Lei Municipal Nº 4.150/2006, senão vejamos:

“Art. 2º Serão beneficiários do Programa Transporte Escolar do Município os estudantes que:

[…]

II - residam a uma distância superior a 03 (três) quilômetros da Unidade Escolar Municipal que frequentam;”

Sobre sucinta análise, verifica-se que é devido o fornecimento de transporte aos estudantes que “residam a uma distância superior a 3 (três) km da unidade escolar municipal que frequentam”. Está claro que um dos requisitos elencados na Lei supra, é o ponto de partida da criança, qual seja, sua residência.

Desta forma, espera-se que os estudantes matriculem-se no colégio mais próximo de sua residência, pois, contrário disso, tomam esses o direito de outros que realmente necessitam do benefício, resultando em demanda tida por desnecessária com uma consequente responsabilidade supérflua ao ente publico, que, por boa-fé, desdobra-se para atender o indispensável direito dos alunos.

Nesta mesma linha, de acordo com os documentos anexos, verifica-se que no exercício de 2017, o Município empenhou R$ 2.629.151,00 (Dois milhões, seiscentos e vinte e nove mil, cento e cinquenta e um reais) a serem destinados somente ao transporte escolar, no entanto, o referido valor não cobria a necessidade, de modo que, com grande empenho, foram suplementados R$ 662.684,00 (Seiscentos e sessenta e dois mil, seiscentos e oitenta e quatro reais) para estancar a demanda e honrar o compromisso.

A Secretaria Municipal de Educação paga, diariamente, R$ 8,47 (Oito reais e quarenta e sete centavos) por aluno, nas 26 (vinte e seis) linhas de transporte escolar. Ao total, somam-se 1.167 (hum mil cento e sessenta e sete) alunos beneficiados pelo transporte, correspondendo em um investimento até o momento foi de R$ 1.977.356,00 (Hum milhão, novecentos e setenta e sete mil, trezentos e cinquenta e seis reais).

Havendo a imputação da Secretaria Municipal de Educação em ofertar aos 19.999 alunos, transporte escolar, sem qualquer requisito mínimo de distância, terá o erário de suportar despesas de aproximadamente R$ 3.387.830,60 (Três milhões, trezentos e oitenta e sete mil, oitocentos e trinta reais e sessenta centavos) mensais, e R$ 33.878.306,00 (Trinta e três milhões, oitocentos e setenta e oito mil, trezentos e seis reais) por ano, assim como se verifica na tabela que segue, elaborada pela Secretaria competente:

Atualmente Nova Proposta Diferença

1.167 alunos atendidos 19.999 alunos atendidos 18.832 alunos

R$ 197.735,60 mensal R$ 3.387.830,60 mensal R$ 3.190.095,00

R$ 1.977.356,00 anual R$ 33.878.306,00 anual R$ 31.900.950,00

Portanto, verifica-se, pela ampla fundamentação exposta, que é dever do Poder Público, e, este indiscutível, oferecer e assegurar meios para que todos tenham acesso à educação. No entanto, não pode esse ignorar outras necessidades do meio educacional, comprometendo todo o orçamento somente com transporte.

Salienta-se, por oportuno, que o transporte escolar tem caráter suplementar, ou seja, a essencialidade tange ao oferecimento da educação.

Pois, assim como prevê a Lei de diretrizes e bases de Educação Nacional, através da Lei Nº 9.394/1996, de 20 e dezembro de 1996, em seu artigo 2º:

“Art.2º A educação, dever da família e do Estado, inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o

exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.”

Com vistas ao acima exposto, extrai-se que a família tem, de igual modo, um papel importante em relação a responsabilidade de inserção e conservação do menor na educação, de modo que não está isenta de exercer com suas funções, devendo colaborar, na medida do possível, com o deslocamento da residência à escola, e vice e versa.

Neste mesmo sentido, discorre o ECA, em seu artigo 4º, que “é dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do Poder Público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária”.

Isto é, não recai apenas sobre o Poder Público a incumbência de lidar com a educação, mas, conjuntamente com todos os interessados, buscar meios para que esta se efetive da melhor maneira, com base no binômio possibilidades/necessidades do menor.

Posto que é obrigação social de todos buscar constantemente uma sociedade inclusiva por meio de planejamento construtivo, tornando-se capaz de atender às necessidades de seus membros, a conscientização social é o progresso que contribui para a construção de uma nova sociedade através de transformações, pequenas e grandes no ambiente.

Ressalte-se que as ações de cada indivíduo, das instituições e principalmente dos órgãos públicos devem ser arquitetadas e executada de tal forma que enraízem os princípios fundamentais na legislação, assegurando o acesso de todas as pessoas a todos os seus direitos em igualdade de oportunidades.

Reforça-se que, sociedade é o conjunto de pessoas que compartilham propósitos, preocupações e costumes, que interagem entre si constituindo uma comunidade.

À vista disso, o Poder Público deve pautar suas ações e prioridades em atos que supram da melhor forma as necessidades afluentes e, no presente momento, a expansão do fornecimento de transporte escolar não condiz com esse precedente.

Nestes termos, com base no que prevê o artigo 43, da Lei Orgânica Municipal, e, frente a ampla fundamentação e considerações apresentadas, demonstrado as objeções que impedem a sanção do texto do Projeto de Lei Nº 45/2018, em razão de sua inconstitucionalidade formal, vício de iniciativa, não há alternativa senão vetar integralmente o Projeto de Lei em questão, de iniciativa desse Egrégio Legislativo, esperando o reexame criterioso desta Casa, com o acolhimento do veto ora apresentado.

Jaraguá do Sul, 26 de abril de 2018.

ANTÍDIO ALEIXO LUNELLI

Prefeito